Aos Fatos

Seis gráficos para entender a PEC do Orçamento Impositivo

Por Bruno Fávero

24 de abril de 2019, 14h53


A Câmara dos Deputados se prepara para votar a chamada PEC do Orçamento Impositivo, que torna obrigatório o pagamento de emendas parlamentares de bancadas estaduais até o limite de 1% da receita corrente líquida da União.

A proposta, introduzida em 2015 pelo deputado Hélio Leite (DEM-PA), foi aprovada pelos deputados em março, e pelos senadores no começo deste mês. Como o Senado fez alterações no texto, ele voltou para a Câmara, foi aprovada na CCJ (Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania) e agora depende só de votação em plenário para vigorar.

Na prática, a medida amplia o poder das bancadas estaduais sobre o Orçamento. Desde 2017, a Lei de Diretrizes Orçamentárias prevê que sejam pagas emendas estaduais no limite de até 0,6% da receita corrente líquida. A PEC não só eleva esse percentual (para 0,8% no primeiro ano e 1% nos seguintes), como o insere na Constituição, dificultando alterações nesse limite. Se os 1% já estivessem em vigor em 2019, o valor previsto no Orçamento para as emendas passaria de R$ 4,6 bilhões para R$ 8 bilhões.

A acelerada tramitação da PEC foi vista como uma derrota para o governo porque, além de diminuir o poder do Executivo sobre o Orçamento, atrasou a discussão sobre a reforma da Previdência, uma das prioridades da gestão Bolsonaro.

Abaixo, Aos Fatos explica em seis gráficos qual o perfil das emendas de bancadas estaduais e como a PEC pode afetar os gastos do governo.


Mais dinheiro sob controle das bancadas

O primeiro e mais óbvio efeito da PEC do Orçamento Impositivo deve ser o aumento de gastos com emendas de bancadas estaduais. No Orçamento de 2019, estão previstos R$ 4,6 bilhões para serem gastos com esse fim. Se a regra de 1% da receita líquida já estivesse valendo, o valor previsto seria de R$ 8,05 bilhões.

Nem toda despesa prevista é executada no mesmo ano, então, baseado no que foi pago em anos anteriores, o governo deve gastar em 2019 cerca de R$ 3 bilhões nas emendas de bancada, segundo a IFI (Instituição Fiscal Independente), do Senado.

Técnicos do órgão fizeram uma projeção de quanto a mais o governo deve ter de despesa com essas emendas caso o texto entre em vigor. A conclusão foi que, até 2022, a medida teria um impacto acumulado de R$ 7,3 bilhões.


Mais emendas, menos flexibilidade

De todo o Orçamento da União previsto para 2019 (R$ 1,4 trilhão), apenas 9,6% (R$ 137,7 bilhões) são discricionários, ou seja, podem ser gastos como o Executivo decidir. Os outros 90,4% (R$ 1,3 trilhão) são despesas obrigatórias, como Previdência (R$ 637,8 bilhões, 44%) e salários e encargos sociais (R$ 325,9 bilhões, 22,6%). E mesmo entres os discricionários, há as despesas vinculadas de Educação e Saúde, percentuais mínimos que o governo precisa investir nessas áreas.

Ou seja, o governo tem pouca flexibilidade para decidir para onde vai ser dinheiro (quando se fala em desvincular o Orçamento, é justamente para lidar com esse problema).

Embora o valor das emendas impositivas seja baixo em relação ao total do Orçamento, a mudança prevista na PEC diminui ainda mais essa margem de manobra e "engessa" as contas públicas.

Para os técnicos da IFI, um dos riscos dessa situação é que a medida leve ao descumprimento do teto de gastos (aprovado em 2016, limita o crescimento das despesas à inflação) ou até à paralisação da máquina pública já no ano que vem.


Saúde é a área prioritária das bancadas

Outra maneira de entender como o aumento das emendas estaduais pode afetar o gasto público é ver para quais áreas as bancadas mais destinam dinheiro. De 2017 a 2019, a maioria das verbas foram alocadas em saúde, urbanismo, educação, transporte e segurança pública.

O Portal da Transparência do governo federal também permite ver, dentro dessas áreas, quanto foi autorizado para cada programa. O "Fortalecimento do SUS", como é possível ver no gráfico abaixo, foi o que recebeu o mais valor em emendas, R$ 4,4 bilhões de 2017 até este mês, em valores corrigidos.

Vale lembrar que, hoje, nem todo gasto autorizado é efetivamente executado, já que o governo pode decidir por contingenciar esses valores.


Estados menores recebem mais, proporcionalmente

Um último aspecto interessante das emendas de bancadas estaduais é que, diferentemente das individuais, elas não têm um autor específico, pois são propostas pelo conjunto dos parlamentares de cada Estado. O valor previsto, portanto, é o mesmo para cada unidade federativa, embora a efetivação do gasto possa variar.

Isso significa que, em proporção à população, o gasto autorizado para Estados mais populosos é menor. Como é possível observar no gráfico, em 2018, o valor de emendas estaduais dividido pelo número de habitante previsto para Roraima, estado menos populoso do país, foi quase 80 vezes maior que o de São Paulo.

Nas emendas parlamentares individuais, essa discrepância também existe, mas é amenizada pelo fato de que Estados mais populosos têm mais deputados e, portanto, podem propor mais emendas. Nesse caso, Roraima teve um valor autorizado por habitante nove vezes maior que São Paulo.