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Quais os argumentos a favor e contra a manutenção do teto de gastos

Por Bruno Fávero

12 de setembro de 2019, 13h22


Aprovada no governo Temer, a regra fiscal do teto de gastos, que congela as despesas do governo até 2036, voltou ao noticiário após o presidente Jair Bolsonaro indicar a possibilidade de reavaliar suas normas.

Dias depois, ele voltou atrás em sua posição, mas economistas apontam que a regra pode ser descumprida nos próximos anos, quando então entrariam em ação gatilhos de contenção de gastos que proíbem o governo de aumentar salários e realizar concursos.

Aos Fatos relembra o que é o teto de gastos e quais são os argumentos de quem quer mudá-lo e de quem quer mantê-lo.

O que é o teto

O chamado teto de gastos é resultado da Emenda Constitucional 95, aprovada em 2016, que limita o crescimento das despesas do governo até 2036 (com possibilidade de revisão das regras em 2026). Segundo o texto, nesse período o orçamento dos Três Poderes deve ser sempre igual ao do ano anterior, acrescido apenas da inflação medida pelo IPCA (Índice de Preços ao Consumidor Amplo).

O teto restringe a maior parte das despesas primárias, como gastos em saúde, segurança e salários. Ficam fora do limite, portanto, despesas financeiras, como pagamento de juros da dívida. Também não entram na conta as transferências a estados e municípios, o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica) e o FCDF (Fundo Constitucional do Distrito Federal).

Caso o teto seja ultrapassado, a emenda prevê uma série de mecanismos para reduzir os gastos: a União fica proibida de dar aumentos, criar novos cargos, realizar concursos, criar ou expandir linhas de financiamento, enfim, promover qualquer aumento de despesas, até que o país volte a ficar dentro do teto.

A medida foi proposta em 2016 pelo governo Michel Temer como uma solução para melhorar a situação das contas públicas e conter o aumento do endividamento. Em 2016, o Brasil caminhava para o terceiro ano com déficit, ou seja, os gastos públicos eram maiores do que a arrecadação do governo. Essa diferença entre receitas e despesas exige que o país se endivide para pagar as contas.

Um aumento descontrolado das dívidas pode levar a uma situação de insolvência, quando o governo não consegue mais ter capacidade de financiar seus gastos futuros. De 2013 a 2016, a dívida pública subira 18,4 pontos percentuais, de 51,5% do PIB para 69,9% – ou, em números absolutos, fora de R$ 2,75 trilhões para R$ 4,38 trilhões (a preços de julho de 2019).

Quando o teto de gastos foi proposto já havia outros instrumentos para tentar impedir o descontrole das contas públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo, impõe limite para gasto com pessoal e obriga o governo a ter metas fiscais. Outro exemplo é a Regra de Ouro, uma norma constitucional que proíbe a União de se endividar para cobrir gastos correntes, como salário dos servidores ou contas de energia e telefone.

A situação atual e o futuro do teto

O país não deve ultrapassar o teto de gastos estabelecido pela LOA (Lei Orçamentária Anual) para este ano, de R$ 1,407 trilhão para as despesas controladas. Depois que o governo anunciou o terceiro contingenciamento de 2019, em julho, está previsto que as despesas sob o teto cheguem a R$ 1,368 trilhão – uma "folga", portanto, de R$ 39 bilhões.

O ano que vem terá um cenário similar, segundo a IFI (Instituição Fiscal Independente), que projetou um espaço de R$ 37 bilhões entre os gastos do governo em 2020 e o teto.

A tendência, porém, é que a cada ano fique mais difícil cumprir esse limite se não houver mudança na trajetória de crescimento das despesas. Um estudo feito em abril pela Fipe (Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas) apontou que, a partir de 2022, o cumprimento do teto provavelmente implicará na paralisação da máquina pública. Já a IFI prevê um risco moderado de descumprimento em 2021 e alto em 2022.

Isso deve acontecer porque a maior parte das despesas que entram no cálculo do teto é obrigatória (como Previdência e pessoal) e cresce a cada ano. Em 2019, por exemplo, esses gastos devem corresponder a 93% das despesas sob o teto, segundo o Tesouro Nacional.

Ou seja, sem poder expandir o gasto total, o governo precisará comprimir cada vez mais as despesas não obrigatórias (ou discricionárias), que incluem investimentos, custeio administrativo, programas sociais, entre outros.

As críticas

A compressão dos gastos discricionários já vem acontecendo nos últimos anos. Isso ocorre não por causa do teto, mas para manter sob controle o déficit primário do país (diferença entre o que é arrecadado e o que é gasto pelo governo) em um cenário de queda na arrecadação.

Como mostra abaixo o gráfico da IFI, enquanto as despesas obrigatórias subiram em ritmo mais ou menos estável, as discricionárias despencaram desde o início de 2015, levando a anúncios de cortes em bolsas de pesquisa, reduções de expediente no Exército e receios de paralisação da máquina pública.

O que alguns críticos argumentam é que o estabelecimento do teto condena o país a esse baixo nível de gastos mesmo se a arrecadação do governo melhorar. E, pior, com a trajetórias dos gastos obrigatórios, a situação se agravaria com o tempo. Por isso, o economista Braúlio Borges, do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), sugeriu que o limite passe a ser atrelado não só à inflação, mas ao crescimento do PIB.

Outro problema da regra, segundo os críticos, é que ela pode impedir o aumento dos investimentos, um dos gargalos do crescimento da economia e que, em 2020, deve atingir o nível mais baixo desde 2004, de acordo com o projeto de Lei Orçamentária enviada pelo governo ao Congresso.

O ex-ministro do Planejamento Dyogo de Oliveira (2016-2017) foi um dos que defendeu uma revisão da Emenda Constitucional 95 que exclua investimentos do limite, como disse em entrevista ao Estadão.

Os economistas do BNDES Fabio Giambiagi e Guilheme Tinoco, que apoiaram a introdução do teto de gastos, também publicaram um artigo acadêmico defendendo a alteração do mecanismo a partir de 2023.

Eles escrevem que o teto foi proposto em 2016 com a ideia de que fosse seguido por uma reforma da Previdência, que conteria o aumento dos gastos obrigatórios, e um crescimento mais expressivo da economia. Como nem a reforma nem o aumento do PIB vieram, "o cumprimento da regra do teto até 2026 vem se revelando inviável".

Giambiagi e Tinoco propõem, então, um teto duplo: um nos moldes do atual, mas que poderia crescer de 1% a 2% acima da inflação até 2036; e outro similar, mas que não incluísse investimentos e que pudesse crescer de 0,5% a 1,5% acima da inflação. Dessa maneira, os gastos com investimentos poderiam subir mais do que os outros.

A defesa

Economistas que são contra alterar o teto de gastos, como o diretor da IFI, Felipe Salto, argumentam que o limite apenas alerta sobre o real problema, a expansão dos gastos obrigatórios. Eles defendem então, a criação de mecanismos para contê-la, que poderiam incluir mudanças nas regras de contratação e aumento dos servidores públicos.

Foi o que também disse o secretário do Tesouro, Mansueto Almeida, ao jornal O Globo. "Está muito claro que precisamos segurar essas despesas. Teremos de ter um número menor de concursos públicos, segurar mais o reajuste do salário dos servidores. Você pode ter reestruturação de carreira, mas não há espaço fiscal para dar reajuste salarial para todo mundo de uma vez só, como nos últimos quatro anos.”

Nas mesma linha, os economistas Marcos Lisboa e Marcos Mendes, do Insper, e Marcelo Gazzano, da A.C. Pastore, escreveram um artigo na Folha pedindo medidas que reduzem os gastos obrigatórios como alterar a "prática de reajustar a remuneração dos servidores públicos; as cláusulas constitucionais de preservação do valor real dos benefícios previdenciários e assistenciais; as progressões nas carreiras do funcionalismo e as transferências de recursos para o Sistema S”.

Referências:

1. EBC
2. Veja
3. Câmara dos Deputados
4. Ministério da Economia 1 e 2
5. Senado
6. Fipe
7. Folha de S.Paulo 1, 2 e 3
8. FGV
9. Estadão
10. BNDES
11. O Globo