Aos Fatos

Bolsonaro propôs e aprovou menos leis do que média dos presidentes em início de mandato

Por Bruno Fávero

24 de julho de 2019, 17h25


Nos seis primeiros meses de governo, o presidente Jair Bolsonaro (PSL) propôs e aprovou menos projetos no Congresso Nacional do que a média de seus antecessores eleitos por voto direto desde a redemocratização, no mesmo período de mandato, mostra levantamento do Aos Fatos sobre a relação do mandatário com o Legislativo.

Até o dia 1º de julho, Bolsonaro havia encaminhado à Câmara dos Deputados 34 propostas entre medidas provisórias, projetos de lei e propostas de emenda à Constituição. Desde Fernando Collor, os presidentes brasileiros apresentaram, em média, 42 projetos nos primeiros seis meses no cargo.

Das 34 propostas de Bolsonaro, três já se tornaram leis — a média entre os presidentes é de 4,7 projetos propostos e aprovados nos seis primeiros meses. Os antecessores imediatos de Bolsonaro, Michel Temer (MDB) e Dilma Rousseff (PT), também ficam abaixo da média histórica nos dois quesitos.

Com a menor base aliada desde o primeiro mandato de Lula (PT), o atual presidente ainda foi o mandatário que mais usou decretos (foram 238 no total) desde Collor (que editou 355). Destinado a regulamentar leis e organizar a administração pública, esse tipo de medida não passa pelo crivo do Legislativo, onde a articulação política de Bolsonaro tem sido questionada desde que ele assumiu o Palácio do Planalto.

Até agora, o presidente Bolsonaro optou por buscar apoio de bancadas temáticas em vez das lideranças partidárias e, em razão disso, ainda não tem uma base aliada sólida. Alvo de reclamações de deputados e senadores, a articulação política do governo foi trocada em junho, passando da Casa Civil, do ministro Onyx Lorenzoni, para a Secretaria do Governo, sob comando do general Luiz Eduardo Ramos.

A proposta mais importante do governo até agora, a reforma da Previdência, foi aprovada em primeiro turno na Câmara dos Deputados — e mais rapidamente do que mudanças anteriores nas aposentadorias. Mas o presidente da Casa, Rodrigo Maia (DEM-RJ) é que foi visto como um dos grandes responsáveis pelo sucesso na tramitação.

Abaixo, em sete gráficos, mostramos como seu deu a relação de Bolsonaro com o Congresso nos seis primeiros meses de governo:

1. O que foi proposto

O presidente Jair Bolsonaro apresentou, em seis meses de governo, 34 medidas que precisam de autorização do Congresso para virar lei: 18 medidas provisórias, onze projetos de lei, quatro projetos de lei complementar e uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição), a da reforma da Previdência.

Isso é menos do que a média dos presidentes que ocuparam o Planalto desde Fernando Collor, que foi de 42 projetos nos primeiros seis meses de mandato. Michel Temer (MDB), Dilma Rousseff (PT) e Lula (PT) (em seu primeiro mandato) também ficaram abaixo dessa linha. Já governo Itamar Franco tem o maior número nesse período inicial, com 60 propostas.

Temer e Itamar assumiram após os processos de impeachment de Dilma e Collor, respectivamente, e, portanto, assumiram no meio do ano, quando as legislaturas já estavam no curso de seus mandatos.

2. O que foi aprovado



As iniciativas propostas por Bolsonaro e transformadas em lei já nos primeiros seis meses também ficaram abaixo da média histórica dos presidentes desde Collor. Do universo de ações propostas por seu governo, apenas três medidas provisórias terminaram sua tramitação e se tornaram leis. O número de medidas aprovadas é mais baixo que a média de presidentes, de 4,7, mas superior aos de Temer e Dilma.

A medida mais importante aprovada é a que trata da reforma administrativa do governo, que reduziu o número de ministérios de 29 para 22 e passou no Senado em maio, na última semana antes de caducar (depois de serem editadas, MPs são válidas por 120 dias e expiram se não forem analisadas pelo Congresso após esse prazo).

Foram consideradas aprovadas as propostas apresentadas que encerraram a tramitação entre 1º de janeiro e 1º de julho de 2019. Cada tipo de medida passa por um processo distinto para ser incorporado à legislação.

As PECs (Propostas de Emenda à Constituição) têm o caminho mais longo e difícil – precisam passar por duas comissões na Câmara dos Deputados, ser aprovadas em dois turnos por ⅗ dos deputados (308 votos), passar por mais uma comissão no Senado e ser novamente aprovadas em dois turnos por ⅗ do senadores (49 votos). Caso haja alterações no Senado, o texto retorna para nova votação na Câmara.

Projetos de lei ordinária começam a ser analisados por comissões temáticas, e, se aprovados por todas elas, nem precisam ir a plenário. Se forem, precisam apenas de maioria simples dos parlamentares e da sanção do presidente.

Projetos de lei complementar passam por um processo similar aos das leis ordinárias, mas precisam de maioria absoluta para serem aprovados. Ou seja, são necessário os votos de mais da metade dos deputados (257) e senadores (42), independentemente do número de parlamentares presentes na votação.

Já as medidas provisórias trancam a pauta do Congresso se não forem analisadas em até 45 dias. A tramitação começa em uma comissão mista de deputados e senadores. Depois, o texto passa pelas duas casas, onde tem que ser aprovado por maioria simples. Se houver mudanças no texto original, o presidente precisa sancionar a medida.

3. O que foi decretado

Bolsonaro foi o presidente que mais editou decretos desde Fernando Collor. Até 1º de julho, foram 238, contra 355 do ex-presidente, hoje senador por Alagoas. Lula foi o terceiro mandatário a mais usar o recurso no começo de seu governo: foram 208 decretos editados no semestre inicial do primeiro mandato do petista.

Decretos são uma prerrogativa do presidente e não precisam ser aprovados pelo Congresso. Eles são, porém, relativamente limitados – de acordo com a Constituição, decretos só podem ser usados para regulamentar leis e organizar a administração pública.

Mesmo assim, o instrumento foi usado por Bolsonaro para medidas de grande repercussão: afrouxou regras sobre o uso de armas de fogo e tentou acabar com centenas de conselhos federais, medida que acabou parcialmente suspensa pelo STF (Supremo Tribunal Federal).

4. O que foi conquistado

Entre todos os presidentes desde a redemocratização, a reforma da Previdência de Bolsonaro foi a que tramitou mais rápido até agora. Do momento de sua apresentação na Câmara até a aprovação em primeiro turno pelos deputados foram 144 dias.

FHC, que apresentou sua Proposta de Emenda à Constituição para mexer nas regras das aposentadorias em 29 de março de 1995, só conseguiria a vitória no plenário em primeiro turno em 19 de junho do ano seguinte, 449 dias e uma votação mal-sucedida depois.

Lula demorou três dias a mais que Bolsonaro. Enviou o texto em 30 de abril de 2003 e conseguiu sua aprovação em primeiro turno na Câmara em 23 de setembro do mesmo ano, um total de 147 dias.

Bolsonaro também conseguiu mais votos nesta matéria do que seus antecessores. Foram 379 a favor da reforma da Previdência, contra 351 no mandato de FHC e 358 no de Lula. Na imprensa e entre os parlamentares, porém, o sucesso na tramitação e na votação foi atribuída ao presidente da Câmara, deputado Rodrigo Maia (DEM-RJ).

Em agosto, a PEC deve ser votada em segundo turno na Câmara e, se aprovada, ainda tem que passar pelo Senado. Nesta Casa, ela será apreciada primeiro na CCJ (Comissão de Constituição e Justiça) antes de ir ao plenário em dois turnos. À Folha, a senadora Simone Tebet (MDB-MS) disse esperar que a tramitação leve cerca de dois meses.

5. O tamanho da aliança

Apesar de Bolsonaro não ter formado uma base aliada formal no Congresso Nacional, o Diap (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar) calculou, em dezembro, que o governo teria uma base de apoio consistente de 257 deputados de 12 partidos (PSL, PP, PR, DEM, PSD, PTB, PRB, Podemos, PSC, PHS, PRP e DC). A estimativa representa o menor número de aliados para o começo de um governo desde o primeiro mandato de Lula, que tinha 207 apoiadores em 2003. Há outros 117 congressistas que dariam apoio condicionado a Bolsonaro e 139 que fariam oposição.

Na prática, muitos dos partidos listados no levantamento do Diap não formalizaram ingresso na base aliada de Bolsonaro, tendo condicionado seu aval às pautas econômicas do governo. É o caso de siglas que integram o Centrão do Congresso Nacional, como DEM, PP, PR, PSD e PRB. Desta forma, o tamanho real da base governista pode ser ainda menor do que o estimado pelo Diap.

Esse afastamento dos partidos da órbita governista é reflexo de opção do presidente em privilegiar a busca de apoio nas chamadas bancadas temáticas do Congresso, grupos de interesse suprapartidários que atuam em pautas específicas, como a dos ruralistas e a dos evangélicos.

Foram desses grupos, e não das lideranças partidárias, como era costumeiro, que vieram indicações de ministros como Tereza Cristina (Agricultura), Ricardo Salles (Meio Ambiente) e Damare Alves (Direitos Humanos).

6. Congresso em ação

O primeiro semestre de 2019 foi o que os deputados mais propuseram projetos de lei desde a redemocratização: 3.007 de 1º de janeiro até 1º de julho. O número é 38% maior do que registrado no mesmo período do segundo mandato de Dilma, intervalo com mais projetos até então: 2.164 PLs apresentados.

Das propostas apresentadas em 2019, apenas uma foi transformada em lei no primeiro semestre: o PL 1321/19, do deputado Elmar Nascimento (DEM-BA), que trata da organização interna de partidos políticos.

Esse ritmo de tramitação é comum – desde Collor, nunca mais de dois projetos propostos por deputados viraram norma jurídica nos primeiros seis meses da legislatura.

7. Domínio governista

Os partidos próximos ao presidente foram os mais ativos na apresentação de propostas – dos dez partidos que mais propuseram projetos de lei, cinco são da base do governo, segundo critério utilizado em levantamento do Diap. O PSL (Partido Social Liberal), de Bolsonaro, foi o que mais apresentou projetos: 372.

Três das dez siglas mais propositivas nesse quesito são de oposição (PSB, PT e PV) e duas apoiam parte das pautas governamentais (PSDB e MDB). Classificados em levantamento do Diap de dezembro de 2018 como governistas, o DEM, o Podemos, o PRB e o PSD, hoje integrantes do Centrão, são responsáveis por 745 projetos apresentados.

Referências:

1. Folha de S.Paulo 1 e 2

2. Congresso Nacional

3. Câmara dos Deputados 1, 2, 3 e 4

4. Senado

5. Agência Brasil

6. Palácio do Planalto

7. G1

8. Diap